Etiënne van Breugel en Marit Verdam
Nederlandse gemeenten doen er alles aan om de burger te betrekken bij beleid- en besluitvorming en de burger meer invloed te laten uitoefenen op gemeentelijke aangelegenheden. Voorbeelden daarvan zijn het burgerinitiatief en de burgerparticipatie. Burgers kunnen lid worden van een raadscommissie, krijgen spreekrecht in raads- of commissievergaderingen of kunnen deelnemen aan ‘Gast in de raad’- projecten. Sinds 2003 zijn de gemeenten zelfs verplicht te rapporteren over de kwaliteit van hun dienstverlening aan burgers en hun activiteiten op het gebied van burgerparticipatie in een burgerjaarverslag. Die verplichting is formeel vastgelegd in artikel 170 van de nieuwe Gemeentewet. De burgemeester is eindverantwoordelijk voor het burgerjaarverslag. Benieuwd naar de eerste resultaten onderzochten P&B Communicatie en Marit Verdam de burgerjaarverslagen van vijftig gemeenten.
Hoe komt het burgerjaarverslag tot stand? Wat is het eindproduct en hoe wordt het gepubliceerd? En, voldoet het burgerjaarverslag aan de verwachtingen? Om antwoord te krijgen op deze vragen, is een elektronische enquête gehouden
onder een representatieve, gestratificeerde steekproef van vijftig gemeenten. Van deze gemeenten hebben we de projectleiders van het burgerjaarverslag en een aantal gemeenteraadsleden ondervraagd. Kennelijk waren de ambtenaren net zo benieuwd als wij naar de resultaten van het onderzoek naar hun eerste burgerjaarverslag, want maar liefst 76 procent van de projectleiders en zestig procent van de gemeenteraadsleden verleenden hun medewerking aan het onderzoek. De vragenlijst kon op internet worden ingevuld.
Het onderzoeken van een nieuw verbeteringsinstrument als het burgerjaarverslag is een uitdaging op zich. Zeeën aan informatie zijn er immers te krijgen. Juist dat maakt het moeilijk om de focus te bepalen en je onderzoeksvraag af te bakenen. De waslijst met vragen die we na een eerste inventarisatie op papier hadden staan, was te omvangrijk om in zijn geheel te behandelen. Uiteindelijk hebben we besloten een beschrijvend onderzoek te doen naar het proces van totstandkoming, het product zelf en de tevredenheid van betrokkenen over het eerste resultaat. De eerste vraag, ‘Hoe komt het burgerjaarverslag tot stand?’, hebben we het meest uitgebreid onderzocht. Hierbij hebben we projectleiders onder meer gevraagd naar doel, doelgroep en bronnen van informatie van het burgerjaarverslag. Bovendien hebben we gekeken in hoeverre doel en doelgroep op elkaar aansluiten en hoe de projectleiders het project hebben opgezet.
Als we naar het primaire doel van het burgerjaarverslag kijken, zoals vastgelegd in de Gemeentewet, dan luidt dat: ‘het verantwoording afleggen aan de raad over de kwaliteit van de dienstverlening en de kwaliteit van procedures op het
gebied van burgerparticipatie’. Het achterliggende, of hogere, doel van het burgerjaarverslag wijkt daar nogal van af: ‘Het verbeteren van de burgerparticipatie door de burger op de hoogte te stellen van de kwaliteit van dienstverlening en kwaliteit van de processen van burgerparticipatie.’
De projectleiders zijn dan ook niet eensgezind in hun antwoorden op de vraag welke primaire doelstelling hun burgerjaarverslag heeft. Het meest gegeven antwoord is ‘verantwoording afleggen aan de raad’, gevolgd door ‘het informeren
van de burger’ en de ‘wettelijke verplichting’. Die verschillende opvattingen getuigen in ieder geval van het feit dat de opdracht multi-interpretabel is geweest. De projectleiders die telefonisch zijn geïnterviewd bevestigen dit en geven aan
te hebben geworsteld met de vage opdrachtomschrijving.
De projectleiders zijn evenmin eensgezind in hun antwoord op de vraag wat de doelgroep van het burgerjaarverslag is. De burger wordt het meest genoemd als doelgroep, de gemeenteraad komt op een goede tweede plaats. Als we kijken
naar kennis, houding en gedrag, wie moet dan worden geïnformeerd over…? Wie moet worden overtuigd van…? Wie moet worden aangezet tot…? Gezien de antwoorden op de vraag ‘Wat is de primaire doelstelling?’ verwacht je dat die ‘wie’ de gemeenteraad is. Toch is ‘de burger’ het meest gegeven antwoord.
Doelgroep en doelstelling van het burgerjaarverslag blijken lang niet altijd op elkaar te zijn afgestemd. Is de opdracht bewust zo ruim geïnterpreteerd, of hebben de opstellers geen goede debriefing gemaakt? Wie zijn eigenlijk de opstellers van het burgerjaarverslag? En op welke informatie hebben zij zich gebaseerd?
|
Verschillen tussen grote en kleine gemeenten
|
Alhoewel het burgerjaarverslag onder verantwoordelijkheid van de burgemeester wordt opgesteld, is hij doorgaans niet degene die het burgerjaarverslag ook daadwerkelijk produceert. Maar wie dan wel? De communicatieadviseur, een
externe tekstschrijver, een beleidsmaker? En welke informatie hebben de opstellers gebruikt? Het is immers de eerste keer dat zo’n verslag moet worden gemaakt. Is de benodigde informatie überhaupt wel beschikbaar? En wat als dit niet het geval is? De meeste projectleiders van het burgerjaarverslag zijn
afkomstig van de afdeling communicatie. Ook veel bestuur– en beleidsafdelingen zijn leveranciers geweest van de projectleider voor het burgerjaarverslag. Bij twee gemeentes was de projectleider de burgemeester zelf. Eén gemeente heeft het wel erg bont gemaakt door slechts één persoon het hele burgerjaarverslag te laten maken.
Bij alle andere gemeenten waren er meer personen betrokken bij de productie van het burgerjaarverslag. Externen werden voornamelijk ingeschakeld voor de vormgeving en tekstproductie. Hoewel het burgerjaarverslag een verantwoording
van de burgemeester aan de raad is, had de burgemeester maar in de helft van de onderzochte gemeenten de eindverantwoordelijkheid over het project.
Dat de projectleiders geen gemakkelijke taak hebben gehad, is duidelijk. Ga er maar aanstaan: binnen negen maanden tijd een verslag over de kwaliteit van dienstverlening en procedures op het vlak van burgerparticipatie maken. Om die
kwaliteit te kunnen meten, moet die ten eerste zijn gedefinieerd. En als die kwaliteitsmeting al is gedefinieerd, wat ga je dan eigenlijk meten? Kortom, hoe maak je een plan van aanpak voor het burgerjaarverslag en welke bronnen gebruik je?
|
Gemeentewet, artikel 170
De burgemeester brengt tegelijk met de in artikel 197 bedoelde stukken een burgerjaarverslag uit, waarin hij in ieder geval rapporteert over:
De burgemeester bevordert overigens een goede behartiging van de gemeentelijke aangelegenheden. |
De helft van de ondervraagde projectleiders heeft het plan van aanpak voor het burgerjaarverslag afgekeken van een andere gemeente. De andere helft heeft zich voor het maken van het plan gebaseerd op eigen jaarverslagen of heeft overleg gehad met anderen gemeenten. Twee gemeenten hebben zelfs een proefburgerjaarverslag gemaakt.
Als we naar geraadpleegde bronnen kijken, valt op dat slechts de helft van de gemeenten gebruik heeft gemaakt van klachten en opmerkingen van burgers. Terwijl je toch zou denken dat juist daar veel informatie over de kwaliteit van dienstverlening is te vinden. De meeste projectleiders hebben weer wel gebruikgemaakt van interviews met sleutelfiguren binnen de gemeenten.
Andere informatie die is gebruikt zijn informatie afkomstig van andere diensten binnen de gemeente, de website, een interne nieuwsbrief en in een enkel geval een enquête die onder burgers is gehouden. Juist dat laatste middel zouden
gemeenten vaker moeten inzetten bij het maken van hun jaarverslag. Het burgerjaarverslag moet immers aan hen duidelijkheid geven over wat de gemeente heeft gedaan en bereikt. En wie anders dan de burger kan bepalen of de informatie die is gepresenteerd ook daadwerkelijk duidelijk is.
Alle gemeenten zijn in staat gebleken een burgerjaarverslag te produceren. Blijven de vragen over of alle onderwerpen zijn behandeld, hoe die burgerjaarverslagen eruitzien, en hoe de gemeenten hun burgerjaarverslag hebben gepresenteerd?
Slechts één gemeente heeft het onderdeel burgerparticipatie niet in het burgerjaarverslag behandeld. Twee gemeenten behandelden het onderwerp ‘kwaliteit van dienstverlening’ niet. Wel bestaan er grote verschillen in behandeling van de onderwerpen. Waar het ene burgerjaarverslag zich beperkt tot een summiere opsomming van de twee verplichte onderdelen, worden in het andere burgerjaarverslag aparte hoofdstukken ‘kwaliteit van dienstverlening’ en ‘burgerparticipatie’ opgenomen. In ons onderzoek hebben we bij de behandeling
van de twee onderwerpen niet gekeken naar de vraag of ze voldoen aan de doelstellingen die de wetgever met het burgerjaarverslag heeft: een oordeel geven over de visie op de kwaliteit van dienstverlening en burgerparticipatie.
Onderzoeken van SGBO, het onderzoeksbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, en de Stichting Rekenschap laten zien dat dit oordeel in de meeste burgerjaarverslagen ontbreekt.
De gemeenten hebben in hun eerste burgerjaarverslag veel aandacht besteed aan vormgeving. Bijna de helft besteedde de vormgeving van het document uit aan een gespecialiseerd bureau. Bijna alle burgerjaarverslagen zijn in twee of meer kleuren gedrukt en voorzien van beeldmateriaal, zoals foto’s, tabellen en grafieken. Opvallend genoeg heeft slechts iets meer dan de helft van de gemeenten die een eigen huisstijl hebben, deze ook voor het burgerjaarverslag gebruikt.
De vormen, formaten en inbindwijzen van het burgerjaarverslag laten ook nogal wat verschillen zien. Waar de ene gemeente koos voor een krant, gebruikte een andere gemeente een A4 document met nietjes. Weer een andere gemeente koos voor een afwijkend formaat dat werd ingebonden. Zoveel gemeenten, zoveel keus.
Wat betreft uiterlijke verzorging is er over het algemeen niks mis met de burgerjaarverslagen. Hoe zit het met de verspreiding ervan? Zijn de jaarverslagen bij de doelgroepen terechtgekomen? Die doelgroepen, primair de gemeenteraad
maar bovenal de burger zelf, kunnen het burgerjaarverslag vooral vinden op de website van de gemeente.
Negentig procent van de gemeenten maakte van die mogelijkheid gebruik. Zeventig procent van de gemeenten heeft een oproep geplaatst aan de burger om het burgerjaarverslag zelf op te komen halen. Een ruime minderheid heeft het burgerjaarverslag geheel of gedeeltelijk gepubliceerd in een huis-aan-huisblad of de plaatselijke krant. De burger moet dus vooral zelf actie ondernemen om in bezit te komen van het burgerjaarverslag. Ofwel door naar de gemeentepagina
te surfen ofwel door naar het gemeentehuis te gaan. Een onderzoek naar verspreiding van overheidsdocumenten bevelen we dan ook zeker aan. Want zelfs al heeft de burger internet, dan is het nog maar de vraag of hij naar de lokale
www zal surfen om daar het burgerjaarverslag te downloaden of te bekijken. Gemeenten hebben bij het burgerjaarverslag hun brengplicht duidelijk verzuimd.
|
Tips voor een goed burgerjaarverslag
|
|
Meest genoemde problemen – Gebrek aan informatie |
De derde hoofdvraag van ons onderzoek luidde: ‘Wat vinden de opstellers en gemeenteraadsleden zelf van hun eerste burgerjaarverslag?’ De projectleiders zijn daarover nogal verdeeld. Een derde vindt het burgerjaarverslag helemaal
voldoen aan de verwachtingen. Een derde vindt het burgerjaarverslag
gedeeltelijk voldoen en een derde vindt dat het burgerjaarverslag totaal niet aan de verwachtingen voldoet. De gemeenteraadsleden denken hier anders over. Meer dan tachtig procent vindt het burgerjaarverslag geheel of gedeeltelijk aan de verwachtingen voldoen. Misschien niet vreemd als we bedenken dat het burgerjaarverslag een beoordeling van de burgemeester is over de kwaliteit van de contacten tussen lokaal gemeentebestuur, dus ook de gemeenteraad, en burger.
Wat kunnen we nu concluderen over de eerste burgerjaarverslagen? Naar onze mening het volgende. Een niet of nauwelijks eenduidige doelstelling van het burgerjaarverslag heeft veel gemeenten met de nodige problemen opgezadeld.
De gemeenten hebben er zelf ook geen duidelijk beeld over. Moet het burgerjaarverslag nu een document worden voor de raad of juist voor de burger of voor beide groepen?
Wij geven de voorkeur aan het laatste. Een document dat als achterliggend doel ‘het bevorderen van de contacten tussen lokaal bestuur en burger’ heeft, moet op zijn minst die burger als doelgroep hebben. Maak desnoods twee verschillende
versies van het burgerjaarverslag als blijkt dat de twee doelgroepen te verschillend zijn om met één verslag te benaderen. Belangrijk in ieder geval is om zowel de burger als de gemeenteraad bij het proces van totstandkoming te betrekken. Een bestuur kan zelf wel tevreden zijn over de wijze waarop het met zijn burgers in contact treedt. Maar als die burger daar zelf helemaal niet tevreden over is, mag je jezelf afvragen of het doel wel is bereikt.
Bovendien moeten de gemeenten zelf duidelijkheid krijgen over wat ze gaan rapporteren. Hoe is kwaliteit van de dienstverlening te meten? Is er een visie of een punt waar ze naar toe willen werken? Worden de cijfers daaraan getoetst, of
worden er slechts opsommingen gegeven? En…wordt die visie door de burger gedeeld?
De projectleiders hebben het in ieder geval wel voor elkaar gekregen. Iedereen heeft zijn burgerjaarverslag over het jaar 2002 in 2003 gepubliceerd. Vaak ook prima vormgegeven en verzorgd. De vraag of het een goede generale is geweest,
kan eigenlijk alleen worden beantwoord door diegenen voor wie het verslag vooral is bedoeld. De burgers. We hopen dan ook dat de gemeenten vooral bij die burgers te rade zullen gaan in hun evaluaties. Genoeg stof voor volgend onderzoek dus.
Baarda, D.B. en M.P.M.Goede, M.P.M. (1990). Basisboek methoden en technieken ‘praktische handleiding voor het opzetten en uitvoeren van onderzoek’.
Stenfert Kroese uitgevers, Leiden/Antwerpen.
Baarda, D.B., M.P.M de Goede en M.Kalmijn (2000). Basisboek enquêteren en gestructureerd interviewen,
Wolters-Noordhoff bv, Groningen, eerste druk.
Beijen, Leonie en Friederike Kleijn, (1997). Scriptie Het sociaal jaarverslag.
Jansen, E.P.W.A. en Th.H. Joostens (1998). Enquêteren, het opstellen en gebruiken van vragenlijsten,
Wolters-Noordhoff bv, Groningen, tweede druk.
Kuypers, G. (1995). A B C van een onderzoeksopzet,
Coutinho, Bussum, zesde druk.
Lentz, Functies van teksten, ongepubliceerd.
Lentz, L en H. van Tuijl (1989). Het leerplan in Nederland. Een studie naar vorm, inhoud en functie van het leerplan voor het primair onderwijs.
Dissertatie. Alkmaar.
Lentz, L & H. Pander Maat (te verschijnen, 2004). Functional analysis for Document Design. Verschijnt in meinummer van Technical Communication 2004.
Pander Maat, H. (2000). Tekstanalyse, een pragmatische benadering, Syllabus (2000-2001) Universiteit Utrecht.
Rothwell, J.William, Carolyn Hohne en Stephen B. King (2000). Human Performance Improvement Gulf Publishing
Company, Houston, Texas
Vakgroep Nederlands (1997). Methoden en technieken voor onderzoek: een inleiding,
Universiteit Utrecht.
Vocht, Alphons de (2001). Basishandboek SPSS 10, voor windows 98/ME/2000. Bijleveld Press Utrecht.
www.minbzk.nl
www.rekenschap.nl
www.Staatscourant.nl
www.vernieuwingsimpuls.nl
www.VNG.nl
De auteurs
Etiënne van Breugel studeerde Letteren aan de Universiteit van Tilburg met als afstudeerrichting Tekstwetenschap. Sinds 2002 is hij als tekstschrijver werkzaam bij PR- en communicatieadviesbureau P&B Communicatie in Beesd.
Marit Verdam studeert Taal- en Cultuurstudies aan de Faculteit der Letteren van de Universiteit Utrecht en heeft als afstudeerrichting Communicatiekunde. Zij liep van april tot en met november stage bij P&B Communicatie.
Verschenen in Tekstblad 1, 2004
